Der Flughafen SHANNON an der irischen Westküste ist seit den 1940er Jahren ein Tor von Europa nach Amerika. Er wurde über die Mündung des Flusses Shannon von Foynes aus gebaut, einer kleinen Stadt, die in den Zwischenkriegsjahren als Tankstopp für Wasserflugzeuge und Passagiere auf ihrem Weg über den Atlantik gedient hatte. Ein lokaler Koch, Joe Sheridan, kam auf die Idee des irischen Kaffees, als er den heißen Getränken, die den zitternden Passagieren eines Pan Am-Flugbootes serviert wurden, Whisky hinzufügte. 1947 richtete ein Catering-Manager, Brendan O’Regan, in Shannon den weltweit ersten Duty-Free-Shop ein, in dem Transitpassagiere steuerbefreite Waren kaufen konnten.
Das Kapital geht auch in diesem Teil Irlands von Bord, einem Land, das mehr als die meisten anderen durch Kapitalströme aus anderen Orten verändert wurde. In den 1980er Jahren schien Irland dazu bestimmt zu sein, der ewige Nachzügler Westeuropas zu sein: „Der Ärmste der Reichen“, wie es eine Umfrage des Economist von 1988 ausdrückte. Aber innerhalb eines Jahrzehnts hatte sich Irland in den keltischen Tiger verwandelt, Europas unwahrscheinliche Antwort auf die boomenden Volkswirtschaften Südostasiens.Im Mittelpunkt dieser Verschiebung standen amerikanische Unternehmen, die vor der Schaffung des Binnenmarktes für Waren im Jahr 1992 in der EU Fuß fassen wollten und von gut ausgebildeten, englischsprachigen Arbeitskräften angelockt wurden. Der Staat bot Anreize wie Zuschüsse und einen niedrigen Körperschaftsteuersatz. Intel, ein Chiphersteller, begann die Produktion in Dublin im Jahr 1990. Andere große Firmen folgten. Boston Scientific, ein Hersteller von Medizinprodukten, gründete 1994 in Galway, eine Autostunde von Shannon entfernt. In der Region entstand ein Medizintechnik- und Pharmacluster.
Ein Lehrbuchbeispiel
Dank ausländischer Direktinvestitionen (FDI) dieser Art stieg Irland von den Ärmsten der Reichen zu den Reichsten auf. Es war ein Lehrbuchbeispiel für die Vorteile von Kapitalflüssen. Irland ist aber auch ein Archetyp für die bösartigen Nebenwirkungen der Kapitalmobilität. Als es reicher wurde, nahmen andere Länder Ausnahmen von seinem niedrigen Körperschaftsteuersatz, den sie einfach als ein Instrument betrachteten, um globalen Unternehmen zu ermöglichen, Gewinne in Irland zu buchen und Steuern zu sparen.
Das Ausmaß des Problems wurde im Juli hervorgehoben, als das irische Statistikamt bekannt gab, dass das BIP des Landes 2015 um 26% gewachsen war. Die Zahl sagte wenig über die Gesundheit der irischen Wirtschaft aus. Erstens wurde es durch „Steuerinversionen“ aufgeblasen, bei denen ein kleines irisches Unternehmen ein größeres ausländisches Unternehmen erwirbt und das fusionierte Unternehmen in Irland registriert ist, um von seinen niedrigen Körperschaftssteuern zu profitieren. Im vergangenen Jahr gab es einen Ansturm von Transaktionen vor einem harten Durchgreifen Amerikas. Zweitens wurden die BIP-Zahlen durch die Flugzeugleasingbranche verzerrt. Die beiden größten Leasingflotten der Welt werden von Shannon aus verwaltet, obwohl viele der 4.000 registrierten Flugzeuge dort nie landen werden.
Am auffälligsten ist jedoch der Schaden, den die kurzfristigen Kapitalströme in Irland angerichtet haben. Nach der Einführung des Euro im Jahr 1999 wurden angehende Eigenheimbesitzer von den unwiderstehlich niedrigen Zinsen in Frankfurt verführt. Irische Banken nahmen auf dem Euro-Interbankenmarkt hohe Kredite auf, um den Immobilienboom anzuheizen und auf Vermögenswerte außerhalb Irlands zu spekulieren. Bankkredite an den privaten Sektor wuchs um fast 30% pro Jahr in 2004-06, auf dem Höhepunkt des Booms. Als dieser Boom zu einer Pleite wurde, erlitt das Land eine brutale Rezession und musste vom IWF gerettet werden. Irland trägt immer noch die Narben. Vorläufige Zahlen der diesjährigen Volkszählung zeigen, dass fast 10% der Häuser in Irland dauerhaft leer stehen. Einige der am stärksten betroffenen Gebiete befinden sich im Westen Irlands, entlang oder entlang der Küste von Shannon. Geistersiedlungen und gescheiterte Bed & Breakfast-Plätze sind das Erbe eines Baubooms, der bis 2007 jeden achten Arbeiter in die Bauindustrie gezogen hatte.
Ungehinderte Kapitalströme sollten ein Segen sein. Wie der globale Freihandel bieten auch die globalen Kapitalmärkte umfassendere Chancen. Mehr und bessere Öffnungen machen die Menschen normalerweise reicher. Das globalisierte Kapital bricht die Verbindung zwischen inländischen Ersparnissen und Investitionen und gibt armen und spararmen Ländern die nötigen Mittel, um das BIP-Wachstum zu beschleunigen. Für Entwicklungsländer ist Kapitalmobilität ein Kanal für neue Technologien, Management-Know-how und Geschäftsnetzwerke. Es ermöglicht den Anlegern auch, mit den Füßen zu stimmen, und ermutigt die Regierungen, eine umsichtige Regulierungs-, Geld- und Fiskalpolitik zu verfolgen.
Lange Zeit war die liberale Orthodoxie gegen jede Art von Beschränkung der grenzüberschreitenden Finanzierung. Eine Reihe von Finanzkatastrophen, die in den 1980er Jahren in Lateinamerika begannen und sich mit der Ostasienkrise von 1997-98 fortsetzten, veranlassten ein Umdenken. Anstatt Disziplin durchzusetzen, schien der Zugang zu ausländischem Kapital den Ländern zu ermöglichen, in größere Unordnung zu geraten. Während Wissenschaftler über die Vor- und Nachteile des freien Waren- oder Personenverkehrs streiten, sind sie sich heute weitgehend einig, dass die Liberalisierung der Kapitalströme manchmal mehr schaden als nützen kann. Politiker mögen gelegentlich die Wankelmütigkeit internationaler Investoren bedauern, aber die Kapitalmobilität ist größtenteils kein Ziel für die Wut der Bevölkerung, wie es Freihandel und Einwanderung oft sind.
Es gibt viele Hinweise auf die Probleme, die Überschwemmungen von kurzfristigem Kapital verursachen können. In einem Anfang des Jahres veröffentlichten Papier identifizierten Atish Ghosh, Jonathan Ostry und Mahvash Qureshi vom IWF 152 „Surge“ -Episoden (Perioden ungewöhnlich großer Kapitalströme) zwischen 1980 und 2014 in 53 Schwellenländern. Ein Fünftel dieser Episoden führte später zu einer Banken- oder Währungskrise. Die Überspannungen, die am ehesten in Tränen ausgingen, bestanden hauptsächlich aus grenzüberschreitenden Bankkrediten; DI-basierte Kredite verursachten mit geringerer Wahrscheinlichkeit Probleme. Die Eurokrise im Allgemeinen und Irlands spektakuläre Bankenpleite im Besonderen haben gezeigt, dass das Syndrom nicht auf Entwicklungsländer beschränkt ist.
Märkte für Kapital sind so fehleranfällig wie Märkte für Waren nicht. Aktien, Anleihen und Immobilien unterliegen wilden Wertschwankungen. Wenn sich Kapital über Grenzen hinweg bewegt, werden diese Misserfolge durch Distanz, Unbekanntheit und Wechselkursrisiko verstärkt. Es gibt mehr Spielraum, Dinge falsch zu machen, und die daraus resultierenden Wirtschaftskrisen sind in der Regel größer. Für ausländische Unternehmen ist es in Ordnung, Büros, Fabriken und Infrastruktur zu bauen oder zu kaufen, aber die Vorteile des Kaufs von Anleihen oder Aktien durch Ausländer sind weniger offensichtlich, und solche Investitionen sind in der Regel volatil. Die Finanzsysteme der Entwicklungsländer sind nicht unbedingt in der Lage, solche Zuflüsse produktiv zu nutzen, geschweige denn, ihren plötzlichen Austritt zu bewältigen. Kurzfristige Auslandskredite werden häufig zur Finanzierung langfristiger Inlandskredite verwendet. Die Diskrepanz wird noch deutlicher, wenn die Kreditaufnahme in Fremdwährung erfolgt. Und Länder, die anhaltenden Zuflüssen von heißem Geld ausgesetzt sind, erkranken häufig an der „holländischen Krankheit“, einer Erkrankung, die ihre Währung über ihren beizulegenden Zeitwert hinaus in die Höhe treibt und ihre Exportgeschäfte unfähig macht, auf internationalen Märkten zu konkurrieren.
Die Ströme filtern
Beschränkungen für andere Kapitalströme als ausländische Direktinvestitionen scheinen daher eine gute Idee zu sein. Im Jahr 2012 räumte der IWF ein, dass Kapitalkontrollen vorübergehender und gezielter Art als letztes Mittel gerechtfertigt seien, wenn das Ausmaß der Kapitalzuflüsse die Finanzstabilität gefährde und die konventionelle Geld- oder Fiskalpolitik nicht wirksam reagieren könne. Aber was kann getan werden, um schlechte Kapitalströme zu stoppen, während die guten durchgelassen werden?
Ein Ansatz ist eine Entry-Steuer (oder Tobin-Steuer), die proportional zur Höhe des Kapitalzuflusses ist und zum Zeitpunkt des Währungsumtauschs erhoben wird. Eine solche Steuer würde kurzfristige Zuflüsse stärker belasten. Bis vor kurzem glaubte man, solche Kontrollen hätten nur geringe Auswirkungen auf die Kapitalzuflüsse. Aber ein kürzlich erschienenes Papier von Marcos Chamon vom IWF und Márcio Garcia von PUC-Rio legt nahe, dass sie effektiver sein könnten als bisher angenommen.
Die Autoren untersuchten die Erfahrungen Brasiliens, das im Oktober 2009 eine Einreisesteuer von 2% auf Portfolioinvestitionen verhängte. Dies sollte verhindern, dass die Währung des Landes, der Real, weiter aufwertet. Es wurde bald auf 4% und dann in kurzer Zeit auf 6% angehoben. Anfangs schienen die Maßnahmen nicht zu funktionieren, aber das änderte sich, als sie Mitte 2011 durch eine Steuer auf den Nominalwert von Derivaten ergänzt wurden. Die Herren Chamon und Garcia schätzen, dass bis zu 10% des nachfolgenden Rückgangs des Real auf die Intervention zurückzuführen waren.
Nachdem der Real gefallen war, begann Brasilien 2012, seine Kapitalverkehrskontrollen abzubauen. Aber wenn heiße Geldströme eine allgegenwärtige Bedrohung darstellen, wäre es dann nicht sinnvoller, dauerhaft Kontrollen einzuführen? Michael Klein von der Tufts University unterscheidet zwischen „Gates“, episodischen Kontrollen als Reaktion auf plötzliche Zuflüsse einer bestimmten Art, und „Walls“, langjährigen Kontrollen einer breiteren Palette von Vermögenswerten. In einer Studie mit 44 Ländern zwischen 1995 und 2010 kam er zu dem Schluss, dass Gates die Aufwertung der Wechselkurse nicht bremsen, das BIP-Wachstum nicht steigern oder den Aufbau finanzieller Risiken stoppen. Aber langjährige Kapitalkontrollen (Wände) könnten.
Die zehn Länder in der Studie von Herrn Klein mit Kapital- „Mauern“, einschließlich China, verzeichneten im Durchschnitt ein langsameres Wachstum der privaten Verschuldung im Verhältnis zum BIP und ein schwächeres Wachstum der Bankkredite als die 34 anderen Länder. Sie waren auch weniger wahrscheinlich, abnormale Kapitalstöße zu erleben. Das deutet darauf hin, dass Wände wirksam sind. Aber Länder mit Mauern sind im Allgemeinen ärmer als Länder mit Toren. Und als Herr Klein das Pro-Kopf-BIP kontrollierte, verschwand die statistische Unterscheidung zwischen geschlossenen und ummauerten Ländern größtenteils. Beide Arten der Kapitalkontrolle hatten keine große Wirkung.
Das ist eine peinliche Erkenntnis. Grundsätzlich sollte die Flexibilität von Toren sie zu einem besseren Kontrollinstrument machen als Mauern, die selbst die richtige Art von Kapital abschrecken können. Im Idealfall sollten die Kapitalkontrollen verschärft werden, wenn sich die Zuflüsse verstärken. Dies kann jedoch aus praktischen Gründen unwirksam sein. Der Steuersatz, der erforderlich ist, um eine Flut von Zuflüssen einzudämmen, könnte undurchführbar hoch sein. Und Tore sind wahrscheinlich durchlässiger als Mauern, weil Länder mit langjährigen Kontrollen gelernt haben, Kapitalzuflüsse effektiv zu überwachen. China zum Beispiel war in der Lage, seinen nominalen Wechselkurs hinter seinen imposanten Kapitalmauern zu kontrollieren.
Die beste Politik könnte eine Mischung aus beidem sein. Nicht jeder ist von Brasiliens Experiment überzeugt. Es zeigte sich, dass eine Steuer ziemlich hoch und breit angewendet werden muss, bevor sie viel Wirkung hat. Das macht es schwierig, sie nur auf „schlechte“ Kapitalströme zu erheben. Und so wie eine stärkere Polizeiarbeit in einem Gebiet die Kriminalität einfach in ein benachbartes Gebiet verlagern kann, können Tobin-Steuern die Kapitalströme einfach umleiten, anstatt sie insgesamt abzuschrecken. Eine Studie von Kristin Forbes, jetzt Mitglied des geldpolitischen Ausschusses der Bank of England, und anderen legt nahe, dass die brasilianische Tobin-Steuer die Anleihe- und Aktienfonds der Schwellenländer dazu ermutigte, stattdessen in andere rohstoffreiche Länder zu strömen.Beobachter mit längerem Gedächtnis erinnern sich daran, dass Chile vor Brasiliens Experiment als Beispiel für den klugen Einsatz von Kapitalverkehrskontrollen angesehen wurde. In den 1990er Jahren waren Kapitalimporte nach Chile mit einer zinslosen Hinterlegung von 30% der Investition verbunden. Die chilenische Zentralbank verzichtet seitdem auf Kontrollen zugunsten direkter Eingriffe in die Devisenmärkte (Verkauf von Pesos zum Aufbau von Reserven bei starken Zuflüssen), eine Politik, die schwer zu umgehen ist. Dies schützt vor beginnender holländischer Krankheit, aber es tut wenig, um Zuflüsse abzuschrecken. Wenn die Hauptsorge zu viel Kreditvergabe für Immobilien ist, ist die makroprudenzielle Politik wahrscheinlich die bessere Wahl. Eine nützliche Maßnahme besteht darin, den Betrag zu begrenzen, den Banken als Anteil am Wert der Immobilie verleihen können.
Eine Besteuerungsfrage
Ökonomen in Irland unterschieden einst zwischen der keltischen Tigerphase des Wirtschaftsbooms des Landes, die von ausländischen Direktinvestitionen angetrieben wurde, und einer zweiten Phase, der „Blase“, die durch niedrige Zinsen und kurzfristiges Kapital aufgeblasen wurde. Aber heutzutage führen ausländische Direktinvestitionen nicht immer zu einer neuen Fabrik, einer Forschungseinrichtung oder einem Bürogebäude mit neuen Arbeitsplätzen. Oft handelt es sich um eine Übertragung von immateriellen Vermögenswerten zur Senkung der Körperschaftsteuer.Irland gehört zu den weltweit führenden Ländern für ausländische Direktinvestitionen im Verhältnis zum BIP (siehe Grafik). Die meisten anderen auf der Liste sind auch kleine Länder mit niedrigen Körperschaftsteuersätzen. Auf Luxemburg entfallen beispielsweise 10% der weltweiten ausländischen Direktinvestitionen, aber nur 0,07% des weltweiten BIP. Wettbewerb ist im Allgemeinen eine gute Sache, aber in Steuerfragen stimmt das nicht immer.
Multinationale Unternehmen können Steuern vermeiden, weil es so wenige allgemein anerkannte Grundsätze der grenzüberschreitenden Besteuerung gibt. Ein in Amerika verfolgter Ansatz besteht darin, das globale Einkommen eines Unternehmens auf der Grundlage dessen zu besteuern, wo es „ansässig“ ist (wo sich sein Hauptsitz befindet), unabhängig davon, wo seine Gewinne erzielt werden. Eine zweite Methode, die in Europa weit verbreitet ist, besteht darin, Gewinne dort zu besteuern, wo sie erwirtschaftet werden. In der Praxis werden die beiden häufig in Kombination verwendet. „Man kann ein Land gegen ein anderes ausspielen, also ist man nirgendwo ansässig“, sagt ein Experte zu diesem Thema.
Die Globalisierung und die wachsende Bedeutung immaterieller Vermögenswerte wie Patente haben Konzepte wie Wohnsitz und Einkommensquellen viel weniger nützlich gemacht. Lieferketten sind heute so komplex, dass es schwierig ist zu wissen, wo eine quellenbasierte Gewinnsteuer angewendet werden sollte. Wenn der Wert eines Pharmaunternehmens zum Beispiel hauptsächlich in seinen Patenten liegt, kann es in eine Steueroase ziehen und niedrige Steuern genießen, ohne seine physischen Operationen zu entwurzeln.
Die zunehmende Praxis, Offshore-Investitionen zur Vermeidung von Körperschaftssteuern einzusetzen, könnte die Kapitalmobilität zum Ziel der Wut der Bevölkerung machen
Puristen argumentieren, dass es wenig Sinn macht, schwer fassbare Unternehmen auf der ganzen Welt zu jagen, da alle Steuern letztendlich von Einzelpersonen getragen werden; es ist besser, die Körperschaftssteuer abzuschaffen und stattdessen die Umsatzsteuer zu erhöhen. Dagegen gibt es zwei Einwände. Erstens kann es aus Gründen des Eigenkapitals vorzuziehen sein, Aktionäre und nicht Verbraucher zu besteuern. Zweitens machen Unternehmenssteuern einen großen Teil der Einnahmen in ressourcenreichen ärmeren Ländern aus, in denen nur wenige Arbeitnehmer formell bezahlt werden und Umsatzsteuern leicht zu umgehen sind.
Eine Möglichkeit, damit umzugehen, könnte eine Sonderregelung für Lizenzgebühren oder Grundsteuern sein, die auf Bergbauunternehmen erhoben werden. Michael Devereux, Steuerexperte an der Said Business School in Oxford, prognostiziert, dass Steuerwettbewerb und Steuervermeidung auf lange Sicht die Körperschaftsteuerbasis der reichen Länder untergraben werden. Er schlägt eine Mehrwertsteuer mit Abzügen für Arbeitskosten und andere Inputs vor. Das würde ungefähr einer Steuer auf Überschussgewinne oder „Mieten“ entsprechen.
Echte ausländische Direktinvestitionen sind ein unlegierter Vorteil. Aber die wachsende Praxis, Offshore-Investitionen zu nutzen, um Körperschaftsteuern zu vermeiden, könnte die Kapitalmobilität neben Handel und Einwanderung zum Ziel der Wut der Bevölkerung machen. Die Klage der EU gegen Apple könnte nur der Anfang sein. Viele Menschen sehen ungebundene globale Unternehmen und Deregulierung als Handlanger der schlimmsten Art von Unternehmenspraxis. Wirtschaftliche Missstände wie schwache Realeinkommen, Ungleichheit und immobile Arbeitnehmer könnten jedoch teilweise auf das Versäumnis zurückzuführen sein, die Produktmärkte weiter zu liberalisieren.
Dieser Artikel erschien im Sonderbericht der Printausgabe unter der Überschrift „The good, the bad and the ugly“
