SHANNON AIRPORT på Irlands västkust har varit en port från Europa till Amerika sedan 1940-talet. den byggdes över flodmynningen av floden Shannon från Foynes, en liten stad som hade tjänat under mellankrigstiden som ett tankstopp för sjöflygplan och passagerare på väg över Atlanten. En lokal kock, Joe Sheridan, kom med tanken på Irish coffee när han lade whisky till de varma dryckerna som serverades för att skaka passagerare från en Pan Am-flygbåt. 1947 inrättade en cateringchef, Brendan O ’ Regan, världens första tullfria butik i Shannon, så att transitpassagerare kan köpa skattebefriade varor.
kapitalet stiger också i denna del av Irland, ett land som mer än de flesta har förvandlats av kapitalflöden från andra platser. På 1980-talet verkade Irland avsett att vara Västeuropas ständiga laggard: ”de fattigaste av de rika”, som en undersökning av The Economist uttryckte det 1988. Men inom ett decennium hade Irland förvandlat sig till den Keltiska tigern, Europas osannolika svar på de blomstrande ekonomierna i Sydostasien.centrala för denna förändring var amerikanska företag som sökte fotfäste i EU inför skapandet av den inre marknaden för varor 1992 och lockades av en välutbildad, engelsktalande arbetskraft. Staten erbjöd incitament, såsom bidrag och en låg företagsskattesats. Intel, en chipmaker, startade produktionen i Dublin 1990. Andra stora företag följde. Boston Scientific, en tillverkare av medicintekniska produkter, startade butik 1994 i Galway, en timmes bilresa från Shannon. Ett medicinskt och farmaceutiskt kluster uppstod i regionen.
ett läroboksexempel
Tack vare utländska direktinvesteringar av detta slag gick Irland från de fattigaste av de rika till bland de rikaste. Det var ett läroboksexempel på fördelarna med kapitalflöden. Men Irland är också en arketyp av de illvilliga biverkningarna av kapitalrörlighet. När det blev rikare tog andra länder undantag från sin låga företagsskattesats, som de bara såg som en enhet för att tillåta globala företag att boka vinster i Irland och spara skatt.
problemets omfattning lyftes fram i Juli när Irlands statistikbyrå avslöjade att landets BNP hade ökat med 26% 2015. Siffran sa lite om den irländska ekonomins hälsa. För det första uppblåstes det av ”skatteinversioner” där ett litet irländskt företag förvärvar en större utländsk och det sammanslagna företaget är registrerat i Irland för att dra nytta av sina låga företagsskatter. Förra året såg en rush av transaktioner före en clampdown av Amerika. För det andra förvrängdes BNP-siffrorna av flygleasingindustrin. Världens två största uthyrningsflottor hanteras från Shannon, även om många av de 4 000 registrerade flygplanen aldrig kommer att röra där nere.
men det är den skada som orsakas av kortsiktiga kapitalflöden i Irland som är mest slående. Efter lanseringen av euron 1999 förfördes blivande husägare av oemotståndligt låga räntor i Frankfurt. Irländska banker lånade kraftigt på euro interbankmarknaden för att driva fastighetsboomen och spekulera i tillgångar utanför Irland. Banklån till den privata sektorn ökade med nästan 30% per år 2004-06, på toppen av bommen. När den boom vände sig till byst, landet drabbades av en brutal lågkonjunktur och måste räddas av IMF. Irland bär fortfarande ärren. Preliminära siffror från årets folkräkning visar att nästan 10% av bostäderna i Irland är permanent tomma. Några av de värst drabbade områdena ligger i västra Irland, upp eller ner längs kusten från Shannon. Ghost estates och misslyckade bed-and-breakfast platser är arvet från en byggboom som 2007 hade dragit en av åtta av alla arbetare in i byggbranschen.
obehindrade kapitalflöden bör vara en välsignelse. Liksom global frihandel erbjuder globala kapitalmarknader bredare möjligheter. Fler och bättre öppningar gör vanligtvis människor rikare. Globaliserat kapital bryter kopplingen mellan inhemskt sparande och investeringar, vilket ger fattiga och lågsparande länder möjlighet att påskynda BNP-tillväxten. För utvecklingsekonomier är kapitalmobilitet en ledning för ny teknik, ledningskunskap och affärsnätverk. Det gör det också möjligt för investerare att rösta med fötterna och uppmuntra regeringar att följa försiktig reglerings -, penning-och finanspolitik.
under lång tid var den liberala ortodoxin emot någon form av begränsning av gränsöverskridande finansiering. En följd av ekonomiska katastrofer, som började i Latinamerika på 1980-talet och fortsatte med östasiatisk kris 1997-98, föranledde en omprövning. I stället för att införa disciplin verkade tillgången till utländskt kapital tillåta länder att komma in i större röra. Medan akademiker argumenterar om fördelarna och nackdelarna med fri rörlighet för varor eller människor, är de nu mest överens om att liberalisering av kapitalflöden ibland kan göra mer skada än nytta. Politiker kan ibland rue ombytlighet internationella investerare, men kapital rörlighet är inte, för det mesta, ett mål för populär ilska i hur frihandel och invandring ofta är.
det finns gott om bevis på de problem som översvämningar av kortfristigt kapital kan orsaka. I ett papper som publicerades tidigare i år identifierade Atish Ghosh, Jonathan Ostry och Mahvash Qureshi, från IMF, 152 ”surge” – episoder (perioder med onormalt stora kapitalflöden) mellan 1980 och 2014 på 53 tillväxtmarknader. En femtedel av sådana episoder ledde därefter till en bank-eller valutakris. De ökningar som mest sannolikt skulle sluta i tårar var de som huvudsakligen bestod av gränsöverskridande bankutlåning; FDI-baserade var mindre benägna att skapa problem. Eurokrisen i allmänhet, och Irlands spektakulära bankbyst i synnerhet, har visat att syndromet inte är begränsat till utvecklingsländer.
marknader för kapital är felaktiga på ett sätt som marknader för varor inte är. Aktier, obligationer och egendom är föremål för vilda svängningar i värde. När kapitalet rör sig över gränserna förstärks dessa misslyckanden av avstånd, ovana och växelkursrisk. Det finns mer utrymme för att få saker fel, och de resulterande ekonomiska kriserna är vanligtvis i större skala. Det är bra för utländska företag att bygga eller köpa kontor, fabriker och infrastruktur, men fördelarna med utlänningar som köper obligationer eller aktier är mindre uppenbara, och sådana investeringar tenderar att vara flyktiga. Utvecklingsländernas finansiella system är inte nödvändigtvis utrustade för att sätta inflöden av detta slag till produktiv användning, ännu mindre för att hantera deras plötsliga utträde. Kortfristig utländsk upplåning används ofta för att finansiera långfristiga inhemska lån. Missmatchningen blir ännu starkare när lånen är i utländsk valuta. Och länder som är föremål för ihållande inflöde av heta pengar kontrakterar ofta ”holländsk sjukdom”, ett villkor som driver upp sin valuta utöver sitt verkliga värde, vilket gör att deras exportföretag inte kan konkurrera på internationella marknader.
filtrera flödena
gränser för andra kapitalflöden än FDI verkar således vara en bra ide. Under 2012 medgav IMF att kapitalkontroller av tillfällig och målinriktad karaktär var motiverade, som en sista utväg, där omfattningen av kapitalinflöden riskerade finansiell stabilitet och konventionell penning-eller finanspolitik inte kunde reagera effektivt. Men vad kan man göra för att stoppa dåliga kapitalflöden samtidigt som man släpper igenom de goda?
ett tillvägagångssätt är en inträdesskatt (eller Tobin) som står i proportion till storleken på kapitalinflödet och tas ut vid den tidpunkt då valutorna byts ut. En sådan skatt skulle bära tyngre på kortfristiga inflöden. Fram till nyligen ansågs kontroller av detta slag ha liten effekt på kapitalinflödet. Men en nyligen papper av Marcos Chamon, av IMF, och M Kuborircio Garcia, av PUC-Rio, tyder på att de kan vara mer effektiva än man tidigare trott.
författarna tittade på erfarenheterna från Brasilien, som i oktober 2009 införde en 2% inträdesskatt på portföljinvesteringar. Detta var tänkt att stoppa landets valuta, den verkliga, från att uppskatta ytterligare. Det höjdes snart till 4% och sedan till 6% i kort ordning. Först verkade åtgärderna inte fungera, men det förändrades när de i mitten av 2011 kompletterades med en skatt på det nominella värdet av derivat. Herrarna Chamon och Garcia uppskattar att upp till 10% av det efterföljande fallet i det verkliga berodde på ingripandet.
När real hade fallit, 2012, började Brasilien avveckla sina kapitalkontroller. Men om heta penningflöden är ett ständigt närvarande hot, skulle det inte vara mer meningsfullt att ha kontroller permanent på plats? Michael Klein, från Tufts University, skiljer mellan ”grindar”, episodiska kontroller som svar på plötsliga inflöden av ett visst slag och” väggar”, långvariga kontroller på ett bredare utbud av tillgångar. I en studie av 44 länder mellan 1995 och 2010 drog han slutsatsen att gates inte begränsar växelkursuppskattningen, höjer BNP-tillväxten eller stoppar uppbyggnaden av finansiella risker. Men långvariga kapitalkontroller (väggar) kan.
de tio länderna i Kleins studie med kapital ”väggar”, inklusive Kina, såg i genomsnitt en långsammare tillväxt i privat skuld i förhållande till BNP och svagare tillväxt i bankutlåning än de 34 andra länderna. De var också mindre benägna att uppleva onormala kapitalstörningar. Det tyder på att väggar är effektiva. Men länder med murar är i allmänhet fattigare än länder med grindar. Och när Klein kontrollerade för BNP per capita försvann den statistiska skillnaden mellan gated och muromgärdade länder mestadels. Varken typ av kapitalkontroll hade stor effekt.
detta är en besvärlig upptäckt. I princip bör porternas flexibilitet göra dem till ett bättre kontrollinstrument än väggar, vilket kan avskräcka till och med rätt slags kapital. Helst bör kapitalkontrollerna skärpas i takt med att inflödet intensifieras. Men grindar kan vara ineffektiva av praktiska skäl. Den skattesats som krävs för att hejda en översvämning av inflöden kan vara omöjligt hög. Och grindar kommer sannolikt att vara mer permeabla än väggar, eftersom länder med långvariga kontroller kommer att ha lärt sig hur man poliserar kapitalinflöden effektivt. Kina har till exempel kunnat kontrollera sin nominella växelkurs bakom sina imponerande kapitalmurar.
den bästa politiken kan vara en blandning av båda. Inte alla är övertygade av Brasiliens experiment. Det visade sig att en skatt måste vara ganska hög och i stort sett tillämpas innan den har stor effekt. Det gör det svårt att bara ta ut det på ”dåliga” kapitalflöden. Och precis som tyngre polisarbete i ett område helt enkelt kan flytta brott till ett grannområde, kan Tobinskatter helt enkelt avleda kapitalflöden snarare än att avskräcka dem helt och hållet. En studie av Kristin Forbes, nu medlem av Bank of Englands penningpolitiska utskott, och andra föreslår att Brasiliens Tobin-skatt uppmuntrade tillväxtmarknadsobligationer och aktiefonder att översvämma i andra råvarurika länder istället.
observatörer med längre minnen påminner om att Chile före Brasiliens experiment hölls upp som ett exempel på den kloka användningen av kapitalkontroller. På 1990-talet var kapitalimporten till Chile föremål för en räntefri deposition på 30% av investeringen. Chiles centralbank har sedan dess undvikit kontroller till förmån för direkt ingripande på valutamarknaderna (säljer pesos för att bygga reserver när inflödet är starkt), en politik som har fördelen att den är svår att kringgå. Detta hjälper till att skydda mot begynnande holländsk sjukdom, men det gör lite för att avskräcka inflöden. Om den största oro är för mycket utlåning på egendom, då makrotillsyn är förmodligen en bättre satsning. En användbar åtgärd är att begränsa det belopp som bankerna kan låna ut som en andel av fastighetens värde.
en beskattningsfråga
ekonomer i Irland gjorde en gång en åtskillnad mellan den keltiska Tigerfasen av landets ekonomiska boom, som drivs av FDI, och en andra ”bubbla” fas, uppblåst av låga räntor och kortfristigt kapital. Men dessa dagar FDI inte alltid resulterar i en ny fabrik, forskningsanläggning eller kontorsbyggnad, med nya jobb för att matcha det. Ofta uppgår det till en överföring av immateriella tillgångar i syfte att sänka bolagsskatten.
Irland är bland världens främsta länder för utländska direktinvesteringar i förhållande till BNP (se diagram). De flesta av de andra på listan är också små länder med låga skattesatser. Luxemburg står till exempel för 10% av beståndet av globala utländska direktinvesteringar men endast 0,07% av världens BNP. Konkurrens är i allmänhet bra, men i skattefrågor är det inte alltid sant.
multinationella företag kan undvika skatt eftersom det finns så få allmänt överenskomna principer för gränsöverskridande beskattning. Ett tillvägagångssätt, som tas i Amerika, är att beskatta ett företags globala intäkter på grundval av var det är ”bosatt” (där huvudkontoret är), oavsett var vinsten görs. En andra metod, allmänt antagen i Europa, är att beskatta vinster där de genereras. I praktiken används de två ofta i kombination. ”Du kan spela ett land mot ett annat så att du inte är bosatt någonstans”, säger en expert på ämnet.globaliseringen och den växande betydelsen av immateriella tillgångar, såsom patent, har gjort begrepp som bostad och inkomstkällor mycket mindre användbara. Leveranskedjorna är nu så komplexa att det är svårt att veta var en källbaserad skatt på vinst ska tillämpas. Om ett läkemedelsföretags värde huvudsakligen ligger i dess patent, kan det till exempel flytta till ett skatteparadis och njuta av låga skatter utan att rota någon av dess fysiska operationer.
den växande praxis att använda offshore-investeringar för att undvika företagsskatt kan göra kapitalrörlighet till målet för populär ilska
purister hävdar att eftersom alla skatter i slutändan bärs av individer är det liten mening att jaga svårfångade företag över hela världen; bättre att avskaffa bolagsskatten och höja försäljningsskatten istället. Det finns två invändningar mot detta. För det första kan det av eget kapital vara att föredra att beskatta aktieägare snarare än konsumenter. För det andra utgör företagsskatter en stor andel av intäkterna i resursrika fattigare länder, där få arbetare har formella löner och försäljningsskatter är lätta att undvika.
ett sätt att hantera det kan vara en särskild ordning för royalties eller markskatter som tas ut på gruvföretag. Michael Devereux, en skatteexpert vid Oxfords Said Business School, förutspår att skattekonkurrens och undvikande på lång sikt kommer att urholka rika länders företagsskattebas. Han föreslår en mervärdesskatt med avdrag för arbetskraftskostnader och andra insatser. Det skulle approximera till en skatt på överskjutande vinster, eller ”hyror”.
sann FDI är en olegerad fördel. Men den växande praxis att använda offshore-investeringar för att undvika företagsskatt kan göra kapitalrörlighet till målet för populär ilska, tillsammans med handel och invandring. EU: s fall mot Apple kan bara vara början. Många ser footloose globala företag och avreglering som tjänarinnor av den värsta typen av företagspraxis. Men ekonomiska problem som svaga realinkomster, ojämlikhet och orörliga arbetstagare kan delvis bero på att produktmarknaderna inte liberaliseras ytterligare.
den här artikeln publicerades i avsnittet specialrapport i tryckupplagan under rubriken ”Det goda, det dåliga och det fula”
