l’AEROPORTO di SHANNON, SULLA costa occidentale dell’Irlanda è stato un gateway dall’Europa all’America, dal 1940. E ‘ stato costruito tutto l’estuario del fiume Shannon da Foynes, una piccola città che aveva servito tra le due guerre anni come una sosta per rifornimento per gli idrovolanti e passeggeri sulla loro strada attraverso l’Atlantico. Uno chef locale, Joe Sheridan, ha avuto l’idea del caffè irlandese quando ha aggiunto whisky alle bevande calde servite ai passeggeri tremanti da una barca volante Pan Am. Nel 1947 un responsabile della ristorazione, Brendan O’Regan, istituì il primo negozio duty-free al mondo a Shannon, consentendo ai passeggeri in transito di acquistare merci esenti da tasse.
Il capitale sbarca anche in questa parte dell’Irlanda, un paese che, più della maggior parte, è stato trasformato da flussi di capitali provenienti da altri luoghi. Negli anni ‘ 80 l’Irlanda sembrava destinata ad essere il perenne ritardatario dell’Europa occidentale: “Il più povero dei ricchi”, come diceva un sondaggio dell’Economist nel 1988. Ma nel giro di un decennio l’Irlanda si era trasformata nella tigre celtica, la risposta improbabile dell’Europa alle economie in forte espansione del sud-est asiatico.
Al centro di questo cambiamento sono state le aziende americane che cercavano un punto d’appoggio nell’UE prima della creazione del mercato unico dei beni nel 1992 e attirate da una forza lavoro ben istruita e di lingua inglese. Lo stato ha offerto incentivi, come sovvenzioni e un basso tasso di imposta sulle società. Intel, un produttore di chip, ha iniziato la produzione a Dublino nel 1990. Seguirono altre grandi aziende. Boston Scientific, un produttore di dispositivi medici, ha aperto un negozio nel 1994 a Galway, a un’ora di auto da Shannon. Un cluster medico-tecnologico e farmaceutico è emerso nella regione.
Un esempio da manuale
Grazie agli investimenti diretti esteri (IDE) di questo tipo, l’Irlanda è passata dai più poveri tra i ricchi ai più ricchi. Era un esempio da manuale dei benefici dei flussi di capitale. Ma l’Irlanda è anche un archetipo degli effetti collaterali maligni della mobilità dei capitali. Come è diventato più ricco, altri paesi hanno preso eccezione al suo basso tasso di corporate-tax, che hanno visto come semplicemente un dispositivo per consentire alle aziende globali di prenotare i profitti in Irlanda e risparmiare tasse.
La portata del problema è stata evidenziata a luglio quando l’ufficio statistico irlandese ha rivelato che il PIL del paese era cresciuto del 26% nel 2015. La cifra ha detto poco circa la salute dell’economia irlandese. In primo luogo, è stato gonfiato da “inversioni fiscali” in cui una piccola società irlandese acquisisce una più grande società straniera e l’impresa risultante dalla fusione è registrata in Irlanda per beneficiare delle sue basse imposte sulle società. L’anno scorso ha visto una corsa di transazioni prima di un giro di vite da parte dell’America. In secondo luogo, le cifre del PIL sono state distorte dall’industria del leasing di aeromobili. Le due più grandi flotte di locatori del mondo sono gestite da Shannon, anche se molti dei 4.000 aerei registrati non toccheranno mai laggiù.
Ma è il danno causato dai flussi di capitale a breve termine in Irlanda che è più eclatante. Dopo il lancio dell’euro nel 1999, gli aspiranti proprietari di case sono stati sedotti da tassi di interesse irresistibilmente bassi fissati a Francoforte. Le banche irlandesi hanno preso a prestito pesantemente nel mercato interbancario dell’euro per alimentare il boom immobiliare e speculare sulle attività al di fuori dell’Irlanda. I prestiti bancari al settore privato sono cresciuti di quasi il 30% all’anno nel 2004-06, al culmine del boom. Quando quel boom si è trasformato in busto, il paese ha subito una recessione brutale e ha dovuto essere salvato dal FMI. L’Irlanda porta ancora le cicatrici. I dati preliminari del censimento di quest’anno mostrano che quasi il 10% delle case in Irlanda sono permanentemente vuote. Alcune delle zone più colpite sono nell’ovest dell’Irlanda, su o giù per la costa da Shannon. Ghost estates e falliti bed-and-breakfast luoghi sono l’eredità di un boom edilizio che entro il 2007 aveva attirato uno su otto di tutti i lavoratori nel settore delle costruzioni.
I flussi di capitale senza ostacoli dovrebbero essere una manna. Come il libero scambio globale, i mercati globali dei capitali offrono opportunità più ampie. Aperture più e meglio di solito rendono le persone più ricche. Il capitale globalizzato rompe il legame tra risparmio interno e investimenti, dando ai paesi poveri e a basso risparmio i mezzi per accelerare la crescita del PIL. Per le economie in via di sviluppo, la mobilità dei capitali è un canale per nuove tecnologie, know-how gestionale e reti di imprese. Consente inoltre agli investitori di votare con i piedi, incoraggiando i governi a seguire prudenti politiche normative, monetarie e fiscali.
Per lungo tempo l’ortodossia liberale è stata contraria a qualsiasi tipo di restrizione alla finanza transfrontaliera. Una serie di calamità finanziarie, a partire in America Latina nel 1980 e continuando con la crisi dell’Asia orientale del 1997-98, ha spinto un ripensamento. Piuttosto che imporre la disciplina, l’accesso ai capitali stranieri sembrava consentire ai paesi di entrare in pasticci più grandi. Mentre gli accademici discutono sui pro e i contro della libera circolazione delle merci o delle persone, ora concordano principalmente sul fatto che liberalizzare i flussi di capitali può talvolta fare più male che bene. I politici possono occasionalmente rimpiangere la volubilità degli investitori internazionali, ma la mobilità dei capitali non è, per la maggior parte, un obiettivo per la rabbia popolare nel modo in cui il libero scambio e l’immigrazione sono spesso.
Ci sono molte prove dei problemi che le inondazioni di capitale a breve termine possono causare. In un articolo pubblicato all’inizio di quest’anno, Atish Ghosh, Jonathan Ostry e Mahvash Qureshi, del FMI, hanno identificato 152 episodi di “surge” (periodi di flussi di capitale anormalmente grandi) tra il 1980 e il 2014 in 53 mercati emergenti. Un quinto di tali episodi ha portato successivamente a una crisi bancaria o valutaria. I picchi che più probabilmente finiranno in lacrime sono stati quelli costituiti principalmente da prestiti bancari transfrontalieri; quelli basati sugli IDE hanno avuto meno probabilità di creare problemi. La crisi dell’euro in generale, e la spettacolare crisi bancaria dell’Irlanda in particolare, hanno dimostrato che la sindrome non è limitata ai paesi in via di sviluppo.
I mercati dei capitali sono soggetti a errori in un modo che i mercati dei beni non lo sono. Azioni, obbligazioni e proprietà sono soggetti a oscillazioni selvagge di valore. Quando i capitali attraversano le frontiere, questi fallimenti sono amplificati dalla distanza, dalla mancanza di familiarità e dal rischio di cambio. C’è più spazio per sbagliare le cose e le crisi economiche che ne derivano sono in genere su scala più ampia. Va bene per le aziende straniere per costruire o acquistare uffici, fabbriche e infrastrutture, ma i benefici degli stranieri acquisto di obbligazioni o azioni sono meno evidenti, e tali investimenti tendono ad essere volatili. I sistemi finanziari dei paesi in via di sviluppo non sono necessariamente attrezzati per utilizzare in modo produttivo afflussi di questo tipo, né tanto meno per gestire la loro improvvisa uscita. I prestiti esteri a breve termine sono spesso utilizzati per finanziare prestiti interni a lungo termine. La mancata corrispondenza diventa ancora più forte quando il prestito è in valuta estera. E i paesi soggetti a continui afflussi di denaro caldo spesso contraggono la “malattia olandese”, una condizione che spinge la loro valuta oltre il suo fair value, lasciando le loro attività di esportazione incapaci di competere sui mercati internazionali.
Filtrare i flussi
I limiti sui flussi di capitale diversi dagli IDE sembrano quindi una buona idea. Nel 2012 il FMI ha ammesso che i controlli sui capitali di natura temporanea e mirata erano giustificati, come ultima risorsa, laddove l’entità degli afflussi di capitale metteva a rischio la stabilità finanziaria e la politica monetaria o fiscale convenzionale non era in grado di rispondere in modo efficace. Ma cosa si può fare per fermare i flussi di capitali cattivi mentre si lasciano passare quelli buoni?
Un approccio è una tassa di entrata (o Tobin), proporzionata all’entità dell’afflusso di capitale e riscossa al momento dello scambio di valute. Una tassa di questo tipo peserebbe maggiormente sugli afflussi a breve termine. Fino a poco tempo fa si riteneva che controlli di questo tipo avessero scarso effetto sugli afflussi di capitale. Ma un recente articolo di Marcos Chamon, del FMI, e Márcio Garcia, del PUC-Rio, suggerisce che potrebbero essere più efficaci di quanto si pensasse in precedenza.
Gli autori hanno esaminato l’esperienza del Brasile, che nell’ottobre 2009 ha imposto una tassa di iscrizione del 2% sugli investimenti di portafoglio. Ciò aveva lo scopo di impedire alla valuta del paese, il real, di apprezzarsi ulteriormente. È stato presto portato al 4% e poi al 6% in breve tempo. In un primo momento le misure non sembravano funzionare, ma che è cambiato quando a metà del 2011 sono stati integrati con una tassa sul valore nozionale dei derivati. I signori Chamon e Garcia stimano che fino al 10% della successiva caduta nel real sia dovuta all’intervento.
Una volta che il real era caduto, nel 2012, il Brasile ha iniziato a smantellare i suoi controlli sui capitali. Ma se i flussi di denaro caldo sono una minaccia sempre presente, non avrebbe più senso avere controlli permanentemente in atto? Michael Klein, della Tufts University, fa una distinzione tra” gates”, controlli episodici in risposta a improvvisi afflussi di un certo tipo, e” walls”, controlli di lunga data su una gamma più ampia di attività. In uno studio di 44 paesi tra il 1995 e il 2010, ha concluso che gates non frenare l’apprezzamento del tasso di cambio, aumentare la crescita del PIL o fermare l’accumulo di rischi finanziari. Ma i controlli sui capitali di lunga data (muri) potrebbero.
I dieci paesi dello studio di Klein con “muri” di capitale, tra cui la Cina, hanno registrato in media un tasso di crescita del debito privato più lento rispetto al PIL e una crescita più debole dei prestiti bancari rispetto agli altri 34 paesi. Erano anche meno propensi a sperimentare picchi di capitale anormali. Questo suggerisce che i muri siano efficaci. Ma i paesi con muri sono generalmente più poveri dei paesi con cancelli. E quando il signor Klein controllava il PIL pro capite, la distinzione statistica tra paesi recintati e murati scompariva per lo più. Nessuno dei due tipi di controllo del capitale ha avuto molto effetto.
Questa è una scoperta imbarazzante. In linea di principio, la flessibilità delle porte dovrebbe renderle uno strumento di controllo migliore delle mura, che può scoraggiare anche il giusto tipo di capitale. Idealmente i controlli sui capitali dovrebbero essere rafforzati man mano che si intensificano gli afflussi. Ma le porte potrebbero essere inefficaci per ragioni pratiche. L’aliquota fiscale necessaria per arginare un’ondata di afflussi potrebbe essere insostenibilmente elevata. E i cancelli sono probabilmente più permeabili dei muri, perché i paesi con controlli di lunga data avranno imparato a sorvegliare efficacemente gli afflussi di capitali. La Cina, ad esempio, è stata in grado di controllare il suo tasso di cambio nominale da dietro le sue imponenti mura di capitale.
La politica migliore potrebbe essere una miscela di entrambi. Non tutti sono convinti dall’esperimento del Brasile. Ha dimostrato che una tassa deve essere abbastanza elevata e ampiamente applicata prima che abbia molto effetto. Ciò rende difficile imporlo solo sui flussi di capitale “cattivi”. E proprio come un controllo più pesante in una zona può semplicemente spostare la criminalità in un’area vicina, le tasse tobin possono semplicemente deviare i flussi di capitale piuttosto che scoraggiarli del tutto. Uno studio di Kristin Forbes, ora membro del comitato di politica monetaria della Banca d’Inghilterra, e altri suggerisce che la Tobin tax del Brasile ha incoraggiato i fondi obbligazionari e azionari dei mercati emergenti a riversarsi invece in altri paesi ricchi di materie prime.
Osservatori con ricordi più lunghi ricordano che prima dell’esperimento del Brasile, il Cile era considerato un esempio dell’uso saggio dei controlli sui capitali. Negli anni ‘ 90 le importazioni di capitali in Cile erano soggette a un deposito senza interessi pari al 30% dell’investimento. Da allora la banca centrale del Cile ha evitato i controlli a favore di un intervento diretto sui mercati valutari (vendendo pesos per costruire riserve quando gli afflussi sono forti), una politica che ha il pregio di essere difficile da aggirare. Questo aiuta a proteggersi dall’incipiente malattia olandese, ma fa ben poco per scoraggiare gli afflussi. Se la preoccupazione principale è troppo prestito sulla proprietà, quindi la politica macroprudenziale è probabilmente una scommessa migliore. Una misura utile è quella di limitare l’importo che le banche possono prestare in proporzione al valore della proprietà.
Una questione fiscale
Gli economisti irlandesi una volta hanno fatto una distinzione tra la fase della Tigre celtica del boom economico del paese, alimentata dagli IDE, e una seconda fase, “bolla”, gonfiata da bassi tassi di interesse e capitale a breve termine. Ma in questi giorni gli IDE non sempre si traducono in una nuova fabbrica, struttura di ricerca o edificio per uffici, con nuovi posti di lavoro per abbinarlo. Spesso equivale a un trasferimento di attività immateriali allo scopo di abbassare l’imposta sulle società.
L’Irlanda è tra i primi paesi al mondo per investimenti diretti esteri in rapporto al PIL (vedi grafico). La maggior parte degli altri nella lista sono anche piccoli paesi con bassi tassi di imposta sulle società. Il Lussemburgo, ad esempio, rappresenta il 10% dello stock di IDE globali, ma solo lo 0,07% del PIL mondiale. La concorrenza è generalmente una buona cosa, ma in materia fiscale ciò non è sempre vero.
Le multinazionali sono in grado di evitare l’imposta perché ci sono così pochi principi generalmente concordati di tassazione transfrontaliera. Un approccio, adottato in America, è quello di tassare il reddito globale di una società sulla base di dove è “residente” (dove si trova la sua sede), indipendentemente da dove vengono realizzati i suoi profitti. Un secondo metodo, ampiamente adottato in Europa, è quello di tassare gli utili laddove sono generati. In pratica i due sono spesso usati in combinazione. “Puoi giocare un paese contro un altro in modo da non essere residente da nessuna parte”, dice un esperto in materia.
La globalizzazione e la crescente importanza delle attività immateriali, come i brevetti, hanno reso molto meno utili concetti come la residenza e le fonti di reddito. Le catene di approvvigionamento sono ora così complesse che è difficile sapere dove dovrebbe essere applicata una tassa sui profitti basata sulla fonte. Se il valore di una società di farmaci risiede principalmente nei suoi brevetti, ad esempio, può trasferirsi in un paradiso fiscale e godere di tasse basse senza sradicare nessuna delle sue operazioni fisiche.
La crescente pratica di utilizzare gli investimenti offshore per evitare l’imposta sulle società potrebbe rendere la mobilità dei capitali il bersaglio della rabbia popolare
I puristi sostengono che, poiché tutte le tasse sono in ultima analisi a carico di individui, non ha molto senso inseguire società elusive in tutto il mondo; meglio abolire l’imposta sulle società e aumentare le imposte sulle vendite invece. Ci sono due obiezioni a questo proposito. In primo luogo, per ragioni di equità può essere preferibile tassare gli azionisti piuttosto che i consumatori. In secondo luogo, le imposte sulle società costituiscono una grande quota dei ricavi nei paesi poveri ricchi di risorse, dove pochi lavoratori sono sui libri paga formali e le imposte sulle vendite sono facili da eludere.
Un modo per affrontarlo potrebbe essere un regime speciale di royalties o tasse fondiarie riscosse sulle società minerarie. Michael Devereux, un esperto fiscale presso la Business School di Oxford, prevede che nel lungo periodo la concorrenza fiscale e l’elusione eroderanno la base imponibile delle società dei paesi ricchi. Propone un’imposta sul valore aggiunto con detrazioni per il costo del lavoro e altri fattori produttivi. Ciò sarebbe approssimativo a una tassa sui profitti in eccesso, o “affitti”.
Il vero IDE è un vantaggio non legato. Ma la crescente pratica di utilizzare gli investimenti offshore per evitare l’imposta sulle società potrebbe rendere la mobilità dei capitali il bersaglio della rabbia popolare, insieme al commercio e all’immigrazione. Il caso dell’UE contro Apple potrebbe essere solo l’inizio. Molte persone vedono footloose aziende globali e la deregolamentazione come le ancelle del peggior tipo di pratica aziendale. Tuttavia, i mali economici come la debolezza dei redditi reali, la disuguaglianza e i lavoratori immobili possono essere in parte dovuti alla mancata liberalizzazione dei mercati dei prodotti.
Questo articolo è apparso nella sezione Rapporto speciale dell’edizione cartacea sotto il titolo “Il buono, il cattivo e il brutto”
